Sentencia A. 1012/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1012/24

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento de la carga argumentativa

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1012 DE 2024

 

Referencia: expediente D-15789.

 

Recurso de súplica contra el auto del 19 de abril de 2024 que rechazó la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del artículo 1 (parcial) del Decreto Ley 893 de 2017[1].

 

Recurrente: Jesús Arnulfo Cobo García.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá, D. C., cinco (05) de junio de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere el siguiente:

 

AUTO

 

I.      ANTECEDENTES

 

La demanda

 

1.   El 12 de marzo de 2024, el ciudadano Jesús Arnulfo Cobo García formuló demanda de inconstitucionalidad en contra de la expresión “y tendrán una vigencia de diez (10) años” contenida en el artículo 1 del Decreto Ley 893 de 2017, “[p]or el cual se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)”, por la presunta vulneración del artículo 22 de la Constitución Política[2]. A continuación, se transcribe la norma de la forma en que se publicó en el Diario Oficial No. 50.247 de 28 de mayo de 2017 y se subraya la expresión específicamente demandada:

 

“ARTÍCULO 1. Créanse los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) como un instrumento de planificación y gestión para implementar de manera prioritaria los planes sectoriales y programas en el marco de la Reforma Rural Integral (RRI) y las medidas pertinentes que establece el Acuerdo Final, en articulación con los planes territoriales, en los municipios priorizados en el presente Decreto de conformidad con los criterios establecidos en el Acuerdo Final. Los PDET se formularán por una sola vez y tendrán una vigencia de diez (10) años. Serán coordinados por la Agencia de Renovación del Territorio (ART), en ejercicio de las funciones que le son propias de conformidad con lo dispuesto en el Decreto-ley 2366 de 2015, modificado por el Decreto-ley 2096 de 2016 (…)”[3].

 

2.   El demandante formuló un único cargo de inconstitucionalidad por el presunto desconocimiento del artículo 22 de la Constitución. El ciudadano, a partir de las cifras de la Agencia de Renovación del Territorio, sostuvo que hay un retraso en la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (en adelante, PDET) en el territorio nacional. De esta manera, a juicio del accionante, el Estado colombiano:

 

“no puede permitir que el simple paso del tiempo extinga los PDET que son los instrumentos de planificación y gestión para implementar de manera prioritaria los planes sectoriales y programas de la Reforma Rural Integral la cual a su vez hace parte del Acuerdo Final el cual ha contribuido en cierta medida en un cumplimiento del artículo 22 de la C.P”[4].

 

3.    El ciudadano también mencionó que, aunque el legislador es competente para modificar el Decreto Ley 893 de 2017 y con ello ampliar el plazo de vigencia de los PDET, “ante su silencio, le corresponde a la Corte Constitucional, mediante la herramienta de la declaratoria de inconstitucionalidad, ‘preservar’ los citados instrumentos de planificación y gestión creados hasta cuando sus objetivos hayan sido cumplidos, como lo impone el Acuerdo Final”[5].

 

4.   El accionante manifestó que el término de diez años contenido en la norma demandada es un obstáculo para la implementación del punto uno del Acuerdo Final para la Paz. Así mismo, el ciudadano indicó que, debido a que la disposición demandada aún se encuentra vigente, es el momento oportuno para que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad de la norma, pues después tendría que hacerse un control sobre una norma derogada. Ese tipo de control, según indicó el demandante, es excepcional y la presunta infracción constitucional ya habría desplegado efectos que podrían ser irremediables, en la esfera de la Reforma Rural Integral[6].

 

5.   Con base en lo anterior, el ciudadano Jesús Arnulfo Cobo García solicitó a esta Corte declarar la inexequibilidad con efectos diferidos de la expresión “y tendrán una vigencia de diez (10) años” contenida en el artículo 1 del Decreto Ley 893 de 2017. Asimismo, el accionante pidió exhortar al Gobierno y al Congreso de la República para que, en el marco de sus competencias y antes de la expiración de la vigencia de los PDET, adopten las decisiones que correspondan en relación con la “prórroga o con la adopción de un régimen para implementar de manera prioritaria los planes sectoriales y programas en el marco de la Reforma Rural Integral (RRI) y las medidas pertinentes que establece el Acuerdo Final para la Paz”[7]. Finalmente, el accionante solicitó que, de no acceder a la anterior solicitud, se declare que los PDET tendrán vigencia hasta el 28 de mayo de 2037.

 

Rechazo de la demanda[8]

 

6.   El 19 de abril de 2024, el magistrado José Fernando Reyes Cuartas rechazó la demanda de inconstitucionalidad. El magistrado sustanciador consideró que el cargo formulado se dirigió contra una norma que fue contrastada en su totalidad con la Constitución, e indicó que, con base en el artículo 243 de la Constitución, los fallos de la Corte tienen efecto de cosa juzgada constitucional. Por lo tanto, según el auto de rechazo, este tribunal ha indicado que sus decisiones son inmutables, vinculantes y definitivas para garantizar la seguridad jurídica, la igualdad y la confianza legítima. El magistrado Reyes Cuartas señaló que esto último se armoniza con lo previsto en el inciso cuarto del artículo 6 del Decreto Ley 2067 de 1991, según el cual se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada[9].

 

7.   La cosa juzgada constitucional, según el auto de rechazo, opera sobre fallos de inexequibilidad, exequibilidad y también sentencias moduladas (exequibilidad condicionada, integradoras aditivas e integradoras sustitutivas). Así mismo, el magistrado sustanciador del auto de rechazo sostuvo que en la jurisprudencia se reconocen diferentes tipos de cosa juzgada —formal, material, absoluta, relativa o aparente— según la naturaleza de la decisión adoptada por la Corte, y explicó cada una de ellas.

 

8.   El magistrado Reyes Cuartas también indicó que, incluso ante la existencia de la cosa juzgada absoluta, la jurisprudencia ha permitido de forma excepcional la revisión de constitucionalidad de decretos emitidos en virtud del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016[10]. Esta posibilidad se da cuando se presentan vicios sobrevinientes, que surgen a raíz de cambios en la Constitución o modificaciones en el decreto ley, o cuando se trata de demandas que involucran problemas objetivos y trascendentales cubiertos por la cosa juzgada aparente, lo cual fue reiterado en la Sentencia C-337 de 2021.

 

9.   El magistrado sustanciador indicó que, en la Sentencia C-730 de 2017, la Sala Plena realizó el control automático de constitucionalidad del Decreto Ley 893 de 2017 y se pronunció sobre el término consagrado en el artículo 1 para la vigencia de los PDET. En consecuencia, según el magistrado Reyes, se configuró la cosa juzgada absoluta, pero la demanda no aportó ninguna razón que sugiriera la configuración de alguno de los supuestos antes señalados. Además, el magistrado afirmó que, en la Sentencia C-730 de 2017, la Corte estableció que:

 

“el Decreto Ley 893 de 2017 podrá ser modificado por el órgano legislativo e, igualmente, en correspondencia con la actuación del Congreso de la República, cualquier reglamentación que expida el Gobierno podrá igualmente ser modificada por el propio Gobierno. En cualquier caso, las eventuales modificaciones deberán acatar el principio de buena fe en el cumplimiento del Acuerdo Final y guardar conexidad objetiva, estricta y suficiente con los contenidos del mismo, con total sujeción a la Carta Política, en aras de garantizar la efectividad del derecho a la paz”[11].

 

10.   En el auto de rechazo el magistrado Reyes Cuartas también indicó que el demandante no se refirió a un cambio constitucional sobreviniente o la modificación del Decreto Ley 893 de 2017. Así mismo, el magistrado consideró que la demanda no se fundamentó en la existencia de problemas objetivos y trascendentales cubiertos por la cosa juzgada aparente. Además, aunque el demandante mencionó la facultad del legislativo para modificar la norma impugnada, el magistrado sustanciador indicó que el accionante no explicó cómo la Corte Constitucional estaría autorizada para ordenarle al Congreso que modifique un decreto expedido por el presidente de la República. Sumado a ello, el magistrado Reyes Cuartas sostuvo que en la demanda no se explicó cómo se ajusta este planteamiento a los dos supuestos excepcionales que definen la competencia de la Corte para controlar el decreto en cuestión.

 

11.   Así mismo, el magistrado sustanciador sostuvo que, si el objetivo del demandante es hacer cumplir lo pactado en los PDET, la acción pública de inconstitucionalidad no es, en principio, el medio adecuado porque el ordenamiento jurídico colombiano prevé la acción de cumplimiento para este propósito. Esta acción, según indicó el magistrado Reyes Cuartas, permite a cualquier persona acudir ante la autoridad judicial correspondiente para garantizar el cumplimiento de las normas con fuerza material de ley o de un acto administrativo.

 

12.   De conformidad con lo anterior, el magistrado Reyes Cuartas rechazó la demanda presentada por el ciudadano Jesús Arnulfo Cobo García. El magistrado Reyes indicó que su despacho, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, ha dispuesto el rechazo de la demanda en contra de las disposiciones cobijadas por la cosa juzgada constitucional cuando no se presenta algún argumento para debilitarla o exceptuarla[12].

 

Recurso de súplica[13]

 

13.   En escrito allegado el 26 de abril de 2024 a esta Corporación[14], el demandante presentó recurso de súplica en contra del auto proferido el 19 de abril de 2024 que rechazó la demanda identificada con el número de expediente D-15789. En el recurso, el actor solicitó modificar dicha decisión y, en su lugar, admitir la acción pública de inconstitucionalidad objeto del presente trámite.

 

14.   A continuación se presenta un cuadro que sintetiza los argumentos del recurrente, a partir de los que él consideró como yerros del auto de rechazo.

 

 

 

II.  CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

15.  La Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el artículo 6 del Decreto Ley 2067 de 1991 y el artículo 50 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015).

 

Requisitos de procedencia del recurso de súplica

 

16.   El artículo 6 del Decreto Ley 2067 de 1991 establece que contra el auto que rechaza una acción de inconstitucionalidad procede el recurso de súplica ante la Sala Plena de esta Corporación. Este mecanismo procesal tiene por objeto permitirle al accionante que la decisión de rechazo sea revisada^[18], por motivos formales y materiales. Para que proceda el recurso de súplica, debe probarse que se reúnen los siguientes requisitos: (i) legitimidad por activa, que busca determinar si la solicitud proviene de quien presentó la demanda; (ii) oportunidad, que evalúa si el interesado promovió el recurso dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo[19]; y (iii) carga argumentativa, que pretende establecer si el recurrente ofreció una fundamentación clara, suficiente y concreta dirigida a cuestionar las razones jurídicas y fácticas del auto de rechazo[20].

 

17.   En cuanto al requisito de carga argumentativa, la jurisprudencia de la Corte sostiene que el accionante debe presentar “un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga [al] auto de rechazo”[21]. Para ello, el recurrente debe presentar argumentos que, a partir de un grado mínimo de fundamentación, le permitan a la Sala Plena identificar los defectos que evidencia en el auto de rechazo[22]. Igualmente, la argumentación del recurso debe estar encaminada a rebatir la motivación del auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad y no a corregir, modificar, adicionar o reiterar las razones expuestas en la demanda[23]. De ser este el caso, se incurre en una falta de motivación grave que impide a la Corte pronunciarse sobre el recurso[24].

 

18.   De lo anterior se desprende que el recurso de súplica no constituye una nueva oportunidad o instancia de calificación de la aptitud de la demanda por parte de la Sala Plena. Por el contrario, el objetivo específico de ese recurso es establecer si la decisión de rechazo incurrió en un error. Si este es el objetivo de la súplica, el recurrente tiene la carga de identificar los errores particulares en el examen de rechazo.

 

19.   En general, entonces, la Corte debe abstenerse de decidir el fondo de los recursos de súplica que no desvirtúan específicamente el auto de rechazo, sino que se limitan a subrayar sus acusaciones anteriores porque, de ese modo, preserva la distribución legislativa de funciones dentro de la Corporación entre el magistrado sustanciador –que examina la aptitud de la demanda– y la Sala Plena –que decide si en el auto recurrido existió “un yerro, olvido o arbitrariedad”– [25]. Limitar la tarea de la Sala Plena de la Corte a examinar la contradicción que propone el recurrente frente al auto de rechazo mantiene esa división de funciones, honra el principio de legalidad del proceso y contribuye a la seguridad jurídica. Por el contrario, permitir que el demandante simplemente plantee de nuevo los cuestionamientos iniciales, y estudiar de fondo un recurso de esta índole, tiende a afectar esos principios.

 

20.   Al respecto, la Corte Constitucional reiteró en los autos 420 de 2021 y 547 de 2022 que:

 

“(…) es necesario que en esta oportunidad procesal [del recurso de súplica] se indique, a partir de una base cierta, cuáles fueron las falencias o deficiencias que se presentaron al momento de emitir el auto que rechazó la demanda. La súplica no constituye una segunda oportunidad para subsanar la demanda o los yerros anunciados en el auto de rechazo, ni para presentar argumentos adicionales. Así mismo, no basta con señalar en el encabezado del documento ‘recurso de súplica’, cuando en el contenido del documento no se exponen argumentos de inconformidad concretos respecto del auto de rechazo”[26].

Análisis de la procedencia del recurso de súplica en el caso concreto

21.   En esta ocasión, en primer lugar, el recurso de súplica lo interpuso el ciudadano Jesús Arnulfo Cobo García, quien presentó la demanda de inconstitucionalidad. Por lo tanto, el ciudadano se encuentra legitimado para controvertir el auto de rechazo a través del recurso referido. En segundo lugar, el auto de rechazo se expidió el 19 de abril de 2024 y se notificó por estado el 23 de abril de 2024, por lo que el término de ejecutoria correspondió a los días 24, 25 y 26 de abril del 2024. Esta Sala constata que el recurrente interpuso el recurso de súplica el 26 de abril de 2024, es decir, previo al vencimiento del término de ejecutoria del auto de rechazo. Por tanto, el recurso se presentó oportunamente.

 

22.   No obstante, en tercer lugar, el recurso de súplica presentado por el señor Cobo García no satisface el estándar de carga argumentativa mínima para habilitar el estudio de fondo de los cuestionamientos formulados. En este punto es preciso recordar que las razones por las que el magistrado Reyes Cuartas rechazó la demanda presentada por el señor Jesús Arnulfo Cobo García en contra del artículo 1 del Decreto Ley 893 de 2017 fueron, en esencia, las siguientes.

 

23.   En primer lugar, el magistrado señaló que la disposición demandada hace parte de un decreto ley cuya constitucionalidad fue revisada por la Corte en la Sentencia C-730 de 2017, de tal forma que se configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. En este sentido, el magistrado advirtió que, según lo previsto en el inciso cuarto del artículo 6 del Decreto Ley 2067 de 1991, las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada deben ser rechazadas. En segundo lugar, el magistrado Reyes Cuartas precisó que el señor Cobo García no fundamentó su demanda en ninguno de los dos supuestos que debilitan el fenómeno de la cosa juzgada para los decretos emitidos en virtud del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016. En concreto, el demandante no alegó que se hubiera configurado algún vicio sobreviniente a raíz de cambios en la Constitución o modificaciones en el decreto ley ni fundamentó la existencia de problemas objetivos y trascendentales cubiertos por la cosa juzgada aparente.

 

24.   Lo primero que destaca la Sala Plena es que la argumentación del demandante en el recurso de súplica realmente no estuvo encaminada a rebatir la motivación del auto de rechazo, sino a adicionar o reiterar las razones expuestas en la demanda. Así, al contrastar los argumentos de la demanda y los contenidos en el recurso de súplica, se evidencia que en la primera el accionante no hizo ninguna alusión al fenómeno de la cosa juzgada ni a la Sentencia C-730 de 2017 que revisó la constitucionalidad del Decreto Ley 893 de 2017 del que hace parte la expresión demandada. En esta medida, es claro también para la Sala que el señor Cobo García no alegó en su demanda el debilitamiento de la cosa juzgada a partir de alguno de los supuestos a los que ya se ha hecho alusión en esta providencia.

 

25.   Como lo ha sostenido esta Corporación, el control integral que hace la Corte frente a algunas normas, como es el caso del decreto ley que contiene la expresión demandada por el señor Cobo García, le impone al demandante una carga argumentativa especial y exigente al momento de demostrar el debilitamiento de la cosa juzgada constitucional, bajo el entendido de que ya un pronunciamiento previo se ocupó del análisis del mismo texto normativo[27]. Para la Corte, esta exigencia “es razonable y no supone una carga desproporcionada o arbitraria para el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad”[28].

 

26.   A partir de ahí, la Sala reitera que los argumentos del recurrente no estuvieron dirigidos a evidenciar algún error, olvido o arbitariedad en el auto de rechazo, sino a tratar de suplir la omisión de la carga argumentativa exigida en las demandas contra disposiciones cobijadas por la cosa juzgada constitucional. En este sentido, por ejemplo, el recurrente en su escrito de súplica se refirió por primera vez a la cosa juzgada aparente y a la Sentencia C-730 de 2017 para afirmar que en ella la Corte no estudió el problema de la vigencia en el tiempo de los PDET. Se trata de argumentos nuevos y, por eso mismo, abiertamente contrarios a la finalidad del recurso de súplica.

 

27.   A ello se añade, como se señaló antes, que varios de los argumentos expuestos por el señor Cobo García en la súplica son meras reiteraciones de las razones expuestas en la demanda, como la referencia a la demostración del retraso en la implementación de los PDET, o la transcripción de las pretensiones de la demanda para mostrar de qué forma advirtió el sentido en que la Corte debía ordenar al Congreso la modificación de la norma demandada. Finalmente, otros argumentos se formularon como simples enunciados genéricos, sin ningún tipo de desarrollo o fundamentación jurídica, como la afirmación referida a que en la demanda sí explicó uno de los dos supuestos que definen la competencia de la Corte para controlar el decreto.

 

28.   En conclusión, la Corte Constitucional considera que, si bien el recurso de súplica en contra del auto proferido el 19 de abril de 2024, presentado por Jesús Arnulfo Cobo García el 26 de abril de 2024, cumplió con los requisitos de legitimación y oportunidad, no satisfizo el requisito de carga argumentativa, en tanto los argumentos que presentó no se dirigieron a rebatir el auto de rechazo, sino a adicionar razones o a reiterar las expuestas en la demanda, o se formularon como simples enunciados genéricos. En consecuencia, la Sala Plena rechazará el recurso. Finalmente, la Sala considera relevante indicar al recurrente que la inadmisión o rechazo de una demanda de esta naturaleza no hace tránsito a cosa juzgada ni desconoce el derecho de acción, ya que los ciudadanos pueden presentar una nueva acción pública de inconstitucionalidad, bajo las exigencias de los artículos 40-6 y 241 de la Constitución Política, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales

 

RESUELVE:

 

Primero. RECHAZAR el recurso de súplica formulado el 26 de abril de 2024 en contra del auto proferido el 19 de abril de 2024 que rechazó la demanda de inconstitucionalidad formulada por el ciudadano Jesús Arnulfo Cobo García en contra del artículo 1 del Decreto Ley 893 de 2017, dentro del expediente D-15789.

 

Segundo. A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR el contenido de la decisión al demandante con la indicación de que contra esta no procede recurso alguno.

 

TERCERO. Una vez ejecutoriada la presente providencia, ARCHIVAR el expediente.

 

Notifíquese y cúmplase,

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

No participa

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Ausente con comisión

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

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